(El País, 23-01-2026) | Fiscal
El Ministerio de Hacienda pretende utilizar la reforma del sistema de financiación autonómica para garantizar que las comunidades autónomas y las entidades locales sigan recibiendo las entregas a cuenta incluso en escenarios de prórroga presupuestaria. La dificultad creciente para aprobar los Presupuestos Generales del Estado en plazo, debido a la fragmentación parlamentaria y a la falta de mayorías estables en el Congreso, ha convertido esta situación en algo cada vez más habitual. Para evitar la incertidumbre financiera que ello genera en autonomías y ayuntamientos, el Gobierno estudia introducir cambios legales que separen los pagos anticipados de la aprobación de las cuentas públicas, según se recoge en un documento remitido por Hacienda a las comunidades en el marco de la propuesta de reforma del modelo, al que ha tenido acceso este diario.
Las entregas a cuenta son transferencias adelantadas que el Estado realiza a las administraciones territoriales sobre la base de estimaciones de recaudación de los principales impuestos compartidos, como el IRPF, el IVA o los tributos especiales, que alimentan el fondo común del sistema de financiación. Estos anticipos constituyen el pilar de la financiación ordinaria de comunidades y entidades locales durante el ejercicio y permiten cubrir el gasto corriente. La falta de actualización o los retrasos en su comunicación dificultan la elaboración de los presupuestos autonómicos y pueden generar tensiones de tesorería. Dos años después, el sistema se ajusta mediante la liquidación definitiva: si los ingresos reales superan las previsiones, las administraciones territoriales reciben fondos adicionales; si ocurre lo contrario, deben devolver los importes percibidos en exceso.
Tradicionalmente, la revisión de las entregas a cuenta ha estado vinculada a la aprobación de los Presupuestos, ya que es en ese marco donde se actualizan las previsiones de ingresos y se recalculan los importes a transferir. El problema aparece cuando las cuentas se prorrogan, ya que los anticipos quedan congelados con datos desfasados, aunque la economía y la recaudación sigan creciendo. En los últimos años, Hacienda ha recurrido a distintos mecanismos para desbloquear estas actualizaciones pese a la prórroga presupuestaria, y ahora busca que esa práctica quede recogida de forma expresa en la ley.
En el documento enviado a las comunidades antes de la última reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera, el departamento que dirige María Jesús Montero plantea estudiar la posibilidad de establecer legalmente la separación entre la actualización de las entregas a cuenta y la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado. La medida, de salir adelante, previsiblemente se incorporaría a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas, siempre que exista un acuerdo suficiente para reformar el modelo.
Desde Hacienda subrayan que este cambio no supondría una alteración sustancial respecto a la práctica seguida en los últimos ejercicios. Desde la llegada de Pedro Sánchez a la presidencia del Gobierno tras la moción de censura de 2018, solo se han aprobado cuatro Presupuestos, pero las entregas a cuenta se han actualizado todos los años, aunque en algunos casos mediante soluciones administrativas complejas, retrasos y en un contexto de fuerte confrontación política entre el Ejecutivo, la oposición y los gobiernos autonómicos.
El primer episodio grave se produjo en 2019, un año marcado por la inestabilidad política. El rechazo del proyecto de Presupuestos en el Congreso provocó la convocatoria de elecciones anticipadas en abril, que no resolvieron el bloqueo. Durante meses no se pudieron liberar cerca de 5.000 millones de euros en anticipos, lo que generó problemas de liquidez en varias comunidades que habían elaborado sus cuentas contando con esos ingresos. La situación se prolongó hasta que el Gobierno encontró una vía legal para desbloquear los fondos mediante un real decreto ley, pese a un informe previo de la Abogacía del Estado que cuestionaba esa posibilidad con un Ejecutivo en funciones. Ya entonces, la ministra de Hacienda defendió la necesidad de automatizar el sistema.
En 2020 tampoco hubo Presupuestos, pero la situación fue distinta. El Gobierno ya estaba plenamente operativo y, en el contexto de la pandemia y la llegada de las primeras ayudas europeas, incrementó de forma notable las transferencias a las comunidades para garantizar la prestación de los servicios públicos. En los tres años posteriores sí se aprobaron las cuentas, aunque en 2024 y 2025 volvió a repetirse el problema de la prórroga y se recurrió de nuevo a decretos para actualizar las entregas.
Desde el ámbito académico, se defiende que el bloqueo presupuestario del Estado no debería trasladarse a las finanzas autonómicas y locales. Diego Martínez López, investigador de Fedea, sostiene que las entregas a cuenta deberían actualizarse de manera automática y no depender de decisiones discrecionales del Gobierno cuando no hay Presupuestos, una práctica que considera una forma de presión institucional.
Además de blindar las entregas a cuenta, Hacienda quiere aprovechar la reforma para introducir mejoras en el funcionamiento del sistema de pagos y hacerlo más flexible y acorde con la evolución real de los ingresos. Entre las propuestas figura ampliar el alcance de los pagos a cuenta para que incluyan el conjunto de los recursos del modelo de financiación, y no solo una parte. También se plantea modificar el calendario de liquidaciones para permitir una preliquidación parcial un año antes de la liquidación definitiva, con el fin de anticipar recursos y suavizar los ajustes posteriores.
Asimismo, el ministerio propone avanzar hacia un sistema de caja común o compartida, comenzando por el IRPF y de forma voluntaria para las comunidades que así lo decidan. En este modelo, los ingresos tributarios se distribuirían de manera simultánea entre la administración estatal y la autonómica correspondiente. La adhesión se formalizaría en el seno de la Comisión Mixta y podría revisarse cada cinco años.
Para Hacienda, el esquema actual resulta demasiado rígido en un entorno económico cambiante, en el que la recaudación puede variar de forma significativa a lo largo del ejercicio. Por ello, defiende un sistema en el que las entregas a cuenta y los mecanismos de reparto se ajusten con mayor rapidez a la realidad económica, de modo que los anticipos reflejen de forma más fiel la evolución de los ingresos tributarios en cada momento.